“LIMITANTES A LA POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO”

“LIMITANTES A LA POTESTAD TRIBUTARIA DEL ESTADO”

1. EL DERECHO CONSTITUCIONAL, COMO DERECHO DEL ESTADO

La facultad que tiene el Estado, precisamente en el sentido de crear normas, modificarlas o inclusive suprimirlas de manera unilateral por conducto del Congreso General a través de las cuales se compele a las personas para contribuir al gasto público para atender las variadas necesidades colectivas, no es de ninguna manera esa potestad tributaria absoluta, sino que se encuentra sujeta a una serie de limitaciones establecidas en nuestra Constitución General de la República.

En virtud de que en materia fiscal, que es la que ahora nos compete, como en cualquier otro campo, existe una jerarquía bien definida, donde es factible distinguir tres categorías: Definitivamente en la cúspide está representada precisamente por la Constitución General de la República y los tratados internacionales ratificados por el Senado, y las que de acuerdo con el artículo 133 de la misma Constitución tienen el carácter de leyes orgánicas o reglamentarias de la Constitución.

Para los efectos de este breve trabajo, citaremos Javier Pérez Royo, constitucionalista Español que en este sentido nos dice: “El más fuerte no lo es nunca lo suficiente para ser siempre el amo, si no transforma su fuerza en derecho y la obediencia en deber”. De ahí el derecho del más fuerte.” Son las palabras con las que J. J. Rousseau inicia el Capitulo III del contrato Social que lleva por titulo: “El derecho del más fuerte”. Continua diciéndonos este autor español, que la aseveración recién hecha es así porque lo primero que debe resaltarse es que en la historia de la convivencia humana, si prescindimos de sus formas de manifestación más primitivas, el poder político, esto es, la dominación de unas personas sobre otras, ha existido siempre. Dicho poder ha tendido siempre a afirmarse establemente y de hecho lo ha conseguido a través de su traducción en algún tipo de norma, transformando de esta manera la fuerza en derecho y la obediencia en deber.

La Constitución no es, por tanto, la primera forma jurídica de ordenación del poder conocida en la historia. Al contrario. Es la última. Antes que ella ha habido muchas otras, algunas escritas y la mayor parte no escritas.

En este sentido la Constitución es una forma más de ordenación jurídica del poder entre todas las históricamente conocidas. Por lo que ahora las preguntas que pueden surgir, serán: ¿Qué es lo que singulariza a esta forma de ordenación del poder? ¿Qué es lo que la diferencia de los demás? ¿Por qué el derecho Constitucional es un sistema distinto de transformación de la fuerza en derecho y la obediencia en deber? A este respecto señala Javier Pérez Royo, la verdad es que las respuestas a estas interrogantes no son difícil de encontrar. Lo que singulariza a la Constitución en cuanto forma de ordenación jurídica del poder es el principio de igualdad. La Constitución es un resultado de la afirmación de dicho principio.

No hay ni una sola Constitución que no haya partido de aquí: ni de las colonias americanas en el momento de la independencia, ni la Constitución Federal de 1787, ni la declaración de derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, ni la Constitución Francesa de 1791, ni la Constitución Española de 1812, ni ninguna otra. Todas las Constituciones que iniciaron la aventura del Estado Constitucional, fuera del país que fuera, han sido normas basadas en el principio de igualdad. Esta tradición Constitucional de la igualdad no se ha interrumpido nunca desde entonces.

Esto es lo que diferencia a la Constitución de todas las demás formas de ordenación de poder históricamente conocidas. Y es que, aunque hoy el principio de igualdad nos parezca algo tan obvio, tan evidente, que su mención como fundamento de la ordenación jurídica del poder resulte ocioso, no ha sido así durante la casi totalidad de la historia de la convivencia humana. El punto de partida para la explicación del poder antes del Estado Constitucional ha sido siempre la desigualdad no solo de facto sino también de iure. Los hombres han sido considerados siempre a lo largo de la historia como desiguales por naturaleza. De ahí que las relaciones de dominación y subordinación personal entre unos y otros se consideraran naturales. Y de ahí también que se considerara natural que tales relaciones tendieran a estabilizarse sin necesidad, por lo general, de su formalización expresa. Continua diciéndonos Pérez Royo que: “Como no podemos vivir todos juntos en pie de igualdad, es necesario que unos ordenen y otros obedezcan.”

Así empieza el Tratado de los Órdenes de Loyseau, la obra “clásica” de exposición del sistema político de la Monarquía Absoluta. Este es el principio ordenador del sistema, sin el cual no se entiende nada. Y es que, como añadiría el cardenal Richelieu en su Testamento político, la desigualdad es una característica de todo conjunto humano razonable. El poder político, en consecuencia, no está constituido, sino que tiene que ser constituido. Y que tiene que serlo de manera coherente con el principio que preside las relaciones humanas: la igualdad y la consiguiente libertad personal. Y como entre individuos con tales características sólo cabe una forma de relación; el acuerdo de voluntades, el pacto, el contrato, se comprende por si mismo que fuera la teoría del contrato social el instrumento para explicar el proceso de constitución del Estado. El contrato social, no como un contrato entre gobernantes y gobernados, sino en términos de Hobbes “como un contrato de cada hombre con cada hombre”, a fin de dar vida a un poder objetivo, despersonalizado, que no es de nadie, porque tiene que ser de todos.

La formalización jurídica de dicho contrato social es pues la Constitución Política del Estado. Esta es la manera en que la Constitución transforma la fuerza en derecho y la obediencia en deber. Sólo que ahora la fuerza no es la de nadie, no es la dominación de unos hombres sobre otros, sino que la fuerza es la de todos, es la fuerza de la sociedad objetivada de forma autónoma en el Estado. Y el deber de obediencia no es de obediencia a nadie en concreto, sino a los mandatos del representante político de la sociedad, obediencia a la Ley. Esto es lo específico de la Constitución como forma de ordenación jurídica del poder. Por eso, el estudio del proceso de Constitución Política del Estado y de su ordenación jurídica constituye el objeto del Derecho Constitucional, que, también por eso, tiene que ser definido como un Derecho para el Estado y del Estado.

Ahora bien, el Derecho del Estado no se agota en la Constitución. Al contrario. El Derecho del Estado sólo empieza con ella. Pues ni el Estado ni la Constitución tienen sentido por si mismos. El Estado y la Constitución no son más que instrumentos de los que se dota la sociedad, de los que se dotan los individuos, a fin de garantizar su seguridad y de poder convivir de una manera pacífica y libre. El Estado y la Constitución son instrumentos de seguridad política y jurídica. Es el representante político de la sociedad el que tiene que producir las normas jurídicas a las que los individuos tienen que adecuar su conducta. De ahí que la expresión Derecho del Estado tenga que ser considerada también desde este punto de vista. Acabamos de ver como la sociedad desemboca en el Estado y el Estado en la Constitución, ahora tenemos que pasar a ver como la Constitución desemboca en la creación estatal de derecho para la sociedad, como desemboca en el “ordenamiento jurídico”.

Por ahora hemos partido de la Sociedad y hemos acabado en el Estado-Constitución.

En seguida vamos a recorrer el camino en sentido inverso: del Estado-Constitución para acabar en la Sociedad. 2. EL DERECHO DEL ESTADO, COMO ORDENAMIENTO JURÍDICO El interrogante del que hay que partir es el mismo del que se ha arrancado anteriormente: ¿Qué es lo que específico del Derecho del Estado en cuanto Derecho de creación estatal en los términos constitucionalmente definidos? ¿En que se diferencia del Derecho anterior?

Tampoco es difícil dar respuesta a esta interrogante. El Derecho del Estado en este sentido se define mediante las tres siguientes notas distintivas: 1. Es un derecho unitario, es decir, un derecho creado por una única instancia. 2. Es un derecho que constituye un sistema coherente de normas jurídicas.

3. Es un derecho que constituye un sistema completo de normas, que no admite la existencia de lagunas en su seno. Estas son las características básicas del Derecho del Estado, que lo diferencian netamente del Derecho anterior. En las sociedades préestateles, incluso en la más desarrollada y compleja de todas, en el Antiguo Régimen de la Monarquía Absoluta, no ha habido nunca un centro unitario conscientemente productor de normas jurídicas para toda la sociedad y mucho menos un centro con el monopolio de la producción jurídica. De ahí que en él las normas no formarán un sistema coherentemente organizado, sino que se presentaran yuxtapuestas las unas a las otras sin un principio de ordenación racional, El Derecho del Estado, por el contrario, es un derecho que procede de un centro unitario por lo que a la producción de las normas se refiere.

Es un derecho que, al ser producido unitariamente, exige unas relaciones entre las diversas normas que excluya las contradicciones entre ellas, ya que el principio de no contradicción vale en la lógica jurídica igual que en la lógica en general. Es un derecho que se construye sobre principios generales y abstractos: igualdad y libertad y sus derivados jurídicos: persona, propiedad y contrato, de tal suerte que, incluso en los supuestos en los que no haya una norma directamente aplicable a un caso concreto, es posible deducirla del conjunto del sistema.

Dicho en pocas palabras: el Derecho del Estado es un todo unitario sistemáticamente organizado. Para dar razón de un tal Derecho es para lo que la ciencia jurídica ha inventado el concepto de ordenamiento jurídico.

El concepto ordenamiento jurídico y la teoría del mismo arrancan de la teoría Institucional del Derecho de principios del siglo XX. Pero la idea del derecho del Estado como un todo unitario y sistemático, como un ordenamiento y no como un amontonamiento o yuxtaposición de normas, esta presente en la ciencia jurídica desde el siglo XIX. Sigue comentándonos Pérez Royo, en relación con el tema que ahora nos ocupa que ya Savigny en su Sistema de Derecho Romano actual expresaría el concepto con toda claridad: “…el conjunto de las fuentes del derecho… forma un todo, que está destinado a dar solución a todas las cuestiones que se presentan en el campo del derecho. Para responder a tal fin, éste debe presentar estas dos características: unidad y totalidad… Si falta la unidad se trata de remover una contradicción; si falta la totalidad se trata de colmar una laguna. Pero en realidad estas dos cosas pueden reducirse a un concepto fundamental único. Lo que de hecho intentamos establecer siempre es la unidad: la unidad negativa eliminando las contradicciones; la unidad positiva colmando las lagunas.” Esta es la razón de que la ciencia del Derecho sea una dogmática jurídica, en la que, mediante un procedimiento exclusivamente lógico, se va deduciendo de los principios más generales y abstractos la forma de manifestación de los fenómenos jurídicos tal como se presentan en la realidad. Con lo cual se demuestra al mismo tiempo la coherencia entre los fenómenos jurídicos y los principios inspiradores del sistema y la imposibilidad de que en tal sistema puedan existir lagunas. Y es que, como diría P. Laband, “las leyes pueden tener lagunas, pero el orden jurídico no puede tenerlas, de la misma manera que tampoco las puede tener el orden de la naturaleza”. Obtenido el concepto de ordenamiento jurídico, veamos ahora sus notas distintivas. 

3. COMO UNIDAD DE ORDENAMIENTO

Éste es el primer requisito indispensable para que un conjunto de normas pueda ser definido como un ordenamiento jurídico. Pues en todo ordenamiento digno de tal nombre tiene que haber un punto de referencia ultimo de todas las normas, tiene que haber un poder originario por encima del cual no existe otro y en el que todas las normas tienen que encontrar, directa o indirectamente, su justificación. Si el ordenamiento jurídico del Estado fuera un ordenamiento simple, en el que el número de normas fuera reducido y únicamente hubiera una fuente para la producción de las mismas, no se plantearían ningún tipo de problema. La unidad del ordenamiento se impondría de manera inmediata sin más. Pero los ordenamientos estatales son siempre ordenamientos extraordinariamente complejos, es decir, ordenamientos en los que coexisten infinidad de normas y en los que las fuentes de derecho son múltiples. En consecuencia, la unidad no se presenta como algo evidente, sino todo lo contrario, como algo que debe ser explicado. Pues la complejidad no excluye la unidad, pero exige que se la justifique y demuestre.

Con esto tocamos uno de los temas básicos del ordenamiento jurídico en general y del Derecho Constitucional en particular: el tema de las fuentes del derecho y su forma de organización en el ordenamiento estatal. Por ahora sólo haremos una referencia indispensable para que se entienda que es el ordenamiento jurídico en general. Por fuentes del derecho se entiende aquellos hechos o actos de los cuales el ordenamiento jurídico hace depender la producción de normas jurídicas. Es decir, el ordenamiento no sólo regula el comportamiento de las personas, sino que regula además – y ésta es la esencia del Derecho Constitucional, unánimemente reconocida el modo en que se deben producir las normas jurídicas. Dicho con otras palabras: regula la propia producción normativa. Así pues, en el ordenamiento coexisten dos grandes grupos de normas: las normas de comportamiento o conducta y las normas de estructura u organización. 

Las normas de conducta o de comportamiento son las que regulan la conducta típicamente exigible a los ciudadanos en cualquier terreno de la vida social. Se resuelven en la tríada: normas imperativas, normas prohibitivas y normas permisivas. Las normas de estructura u organización no regulan derechos o deberes de los ciudadanos, sino que regulan los órganos y procedimientos a través de los cuales se produce el derecho en la sociedad. Entre unas y otras hay una conexión clara. Sin normas de conducta no tienen sentido las normas de organización, ya que éstas existen para producir normas para los ciudadanos, para dar solución a los problemas que se plantean en las relaciones sociales de los individuos. Pero sin normas de organización no serían posibles las normas de conducta, ya que no se podría identificar nunca cuándo una norma es de verdad una norma jurídica. Para ello es imprescindible que se sepa quién tiene autoridad para crear derecho en la sociedad y cómo debe de actuar para crearlo. Las normas de conducta son el para qué de las normas de organización. Las normas de organización son el “sine qua non”, de las normas de conducta.

Podemos por ahora olvidarnos de las normas de conducta, ya que no interesan para definir el principio de unidad del ordenamiento, y centrarnos exclusivamente en las normas de organización, que son las únicas relevantes para ello. Como se ha dicho antes, la complejidad del ordenamiento no excluye la unidad, pero exige que se la explique. O por decirlo de otra manera: la unidad del ordenamiento no es un presupuesto sino un resultado y hay que explicar como se alcanza. En los ordenamientos estatales hay un principio que es el que permite llegar a tal explicación: el principio de jerarquía. Las normas de un ordenamiento estatal no están todas en el mismo plano, sino que las normas forman una pirámide, en la que cada una ocupa un lugar igual al de otras, subordinada a otras y supraordenada a otras. Todas ellas, además, tienen que estar vinculadas a una norma fundamental o suprema, que constituye el punto de partida de todo el ordenamiento.

Es en este sentido de que todo ordenamiento propiamente dicho tiene o debe de tener siempre una norma fundamental que da unidad a todas las demás. Por numerosas que puedan ser las fuentes del derecho en un ordenamiento complejo, este ordenamiento constituye una unidad por el hecho de que, directa o indirectamente, todas las fuentes del derecho pueden ser referidas a una norma única.

Es así que el ordenamiento jurídico tiene, pues, una estructura jerárquica, constituye una pirámide en la que las normas inferiores van encontrando su fundamento en las normas superiores hasta llegar a la norma suprema o fundamental. Es en virtud de lo anterior que dentro de las Leyes desde luego que debe da haber jerarquías y que en el Estado no puede haber una ley superior a la Constitución, es decir, de ella emanan todas las demás leyes, reglamentos y estos no podría en ningún caso contravenir los preceptos establecidos en esa Constitución. El ordenamiento jurídico tiene, pues, una estructura jerárquica, constituye una pirámide en la que las normas inferiores van encontrando su fundamento en las normas superiores hasta llegar a la norma suprema o fundamental, es decir a la Constitución de un determinado pueblo en ejercicio de su soberanía. Es así en la materia que ahora nos ocupa, es decir la fiscal, tributaria, impositiva o la hacendaria valgan las expresiones utilizadas como sinónimos, que no pueden quedar al margen de estas reflexiones y consideraciones, por lo que una propuesta (la de usted amigo lector, siempre será la mejor) en cuanto a la jerarquía, que priva en nuestra legislación fiscal, tomando desde luego como punto de partida, nuestra Ley fundamental, es en el orden siguiente: 

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley de Ingresos de la Federación. Leyes Fiscales Ordinarias, ó Reglamentarias. 1 Reglamentos. Resolución Miscelánea Fiscal. Derecho Federal Común.

De lo anterior queda patente que en todo campo del derecho existe una jerarquía, partiendo desde luego de la Constitución y orientas a ella, misma que no podrá ser superada por ningún otro ordenamiento jurídico y con mucha más razón por alguno otro que no sea jurídico, además de lo anterior, también lo será en atención al principio de la supremacía constitucional. Es precisamente el principio de la Supremacía Constitucional el que adquiere una enorme importancia para los efectos del presente trabajo, vista la Constitución como norma suprema, consideramos que desde Aristóteles hasta nuestros días, pasando por grandes pensadores como Herman Heller y Hans Kelsen, el dogma o principio de la Supremacía Constitucional se ha enclavado profundamente tanto en Ciencia Política, como en el Derecho Constitucional. En el sentido de que prácticamente todas las constituciones de los diversos países del mundo consignan su superioridad sobre las leyes ordinarias, lo que viene a reafirmar, la oposición a la misma, vista entonces como una norma máxima de los diversos sistemas jurídicos.

Es así que la Constitución representa la norma suprema de todos los sistemas que se dicen de “Estado de Derecho”, es así que los ordenamientos jurídicos, ya sea que se trate de sistemas socialistas, capitalistas, etcétera, se afanan en garantizar que la debida observancia de sus respectivas Constituciones. De acuerdo a su primacía sobre la Ley, el principio de Supremacía Constitucional no podría cimentarse en la Constitución, si no fuera una norma superior a la ley ordinaria común, es decir, debe de quedar bien asentada la categoría de norma superior que tiene la Constitución en relación con una ley secundaria y que, en caso de existir contradicción entre la Constitución y una ley ordinaria, deberá prevalecer la primera sobre la segunda.

La lógica jurídica, también ha ayudado mucho a poner en claro que, la Constitución es norma suprema, porque si esta no fuera así, no podríamos concebir los límites naturales y teóricos que llega a tener la creación normativa, que no puede devenir en un conjunto de leyes y ordenamientos ad infinitum, sino que deviene en una serie de sistemas jurídicos que tienen como norma suprema a la Constitución, la cual, condiciona hasta la validez de un orden jurídico teóricamente superior, como se supone es del Derecho Internacional. La Constitución, en la perspectiva simple de la lógica jurídica, informa todo tipo de creación jurídica, desde un simple reglamento u ordenanza municipal, hasta el importante mecanismo del tratado internacional y si esto es así, entonces con mayor razón, la Constitución informa el contenido de la Ley. Es así que al propósito de este principio de la Supremacía de la Constitución, podemos concluir diciendo, ye diciendo que:

“Desde luego deberemos de considerar a nuestra Constitución como norma suprema de el sistema jurídico, la cual estará primero a la ley, al reglamento, y a toda clase de autoridad, es así que la misma es Ley Suprema de toda la Unión”.

Es así que el Poder Legislativo, deberá en atención a lo anterior y con el debido respeto a nuestra Constitución no aprobar aquellas disposiciones que sean contrarias la misma.

Autor: Dr. Alejandro Rómulo Sánchez Rodríguez.